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美国人运用一套层次分明、体系完备、有机统一的国家情报管理法规体系实现了法规对国家情报管理的全方位覆盖。本书以美国国家情报管理法规体系与国家情报管理组织和管理机制之间的互动关系和运动规律为主要研究对象，力求厘清法规在美国国家情报法制管理中的地位和作用，并挖掘国家情报法制管理的动态调适规律。

章美国国家情报法制管理的基本依据（）

第二章美国国家情报管理组织的建构（）

第三章美国国家情报管理机制的运行（）

第四章美国国家情报法制管理的动态调适机制（）

第五章美国国家情报法制管理的主要特点（）

胡荟，1983年2月生，中国人民解放军外国语学院讲师，博士，曾主持完成国家社科基金后期资助项目1项，军队“2110”工程重点项目2项，先后参与完成国家、军队级项目6项，荣获军队级成果奖5项，公开出版译著3部，在《军事历史》《外国军事学术》《情报杂志》等期刊发表学术论文二十余篇。

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章美国国家情报法制管理的基本依据

　　法国启蒙运动的先驱孟德斯鸠曾在其名著《论法的精神》一书中指出：“从宽泛的意义上讲，法是事物的性质中产生出来的必然的关系。在此意义上，所有存在之物均有自己的法。”查理·路易·孟德斯鸠：《论法的精神》，曾斌译，京华出版社，2000年版，第33页。对美国而言，其实施国家情报管理时也拥有一套独特的规则。这套规则概括起来就是美国国家情报管理法规体系。以这套较为成熟和科学的法规体系为基础，美国情报界才能够顺畅、有序的运转，实现各情报力量的有效聚合。这也让美国能够较为从容地应对各类威胁和挑战。这套规则本身并非神授或天赐，其产生和发展不仅源自美国独特的政治体制，也源自美国对维护国家安全的不懈追求。

　　节宪政体制是国家情报法制管理的根本

　　自立国以来，美利坚民族都认为自己是上帝的选民，自己的国家是自由国度。这种民族心理折射到国内政治生活领域，就形成了限制政府权利、保护公众知情权、不干涉公民自由的民主传统。在构建自己的政府时，美国人不断实验欧洲资产阶级的各种思想。“不论是哈林顿还是洛克，也不论是孟德斯鸠还是卢梭，其思想漂洋越海，牢固立足于美国人的价值观念和思想体系之中。”王人博、程燎原：《法治论》，广西师范大学出版社，2014年版，第49页。当然，美国人也不是简单地实行拿来主义。他们的思想虽然根植于欧洲，但是却也有自己的思考和创新。这些新观念和新思想也终体现在《独立宣言》和《美利坚合众国宪法》等法律文献中，并成为管理政府的重要指导原则。而美国情报界作为美国政府的有机组成部分，情报作为政府维护国家安全的重要职能领域，也都自然而然地被打上了依法管理的烙印，走上了法制道路。

　　一、依宪治国确立了国家情报管理的根本原则

　　美国之所以在国家情报管理上实施法制，与其依宪治国的思想紧密相连。而美国走上依宪治国的道路，源自“天赋人权论”和“社会契约论”。在美国宣扬“天赋人权论”和“社会契约论”的重要代表是托马斯·潘恩。他从自然法的思想出发，宣扬自由主义和个人主义。当然，潘恩也认为人性存在天然缺陷，人的思想和道德容易被邪恶浸染。因此人和人之间无法始终真诚相待。在自然状态下，人类无法切实保障自己的天赋人权。因此，人们开始建立政府，以求保障自己的福祉。由此可见，政府是由于人性的软弱而不得不采用的治理方式。潘恩认为，“许多个个人以他自己的自主权利互相订立一种契约以产生政府；这是政府有权利由此产生的方式，也是政府有权利赖以存在的原则”。王人博、程燎原：《法治论》，广西师范大学出版社，2014年版，第145页。而原本作为保障人权的政府，其成立源于人类的邪恶，且自身又具有对权力的无限追求。再加上政府中的官吏也具有人性的弱点。因此，政府的权力必须接受某种规则的约束，需要一种力量对其加以限制和调节。而这种规则就是宪法及依宪而创的法律。

　　潘恩提出，“宪法是一样先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。一国的宪法不是其政府的决议，而是建立其政府的人民的决议。这是法规的主要部分，可以参照或逐条引用；它包括政府据以建立的原则、政府组织的方式、政府具有的权力、选举的方式、议会——或随便叫别的什么名称的这类团体——的任期、政府行政部门所具有的权力，总之，凡与文官政府全部组织有关的一切以及它据以行使职权和受约束的种种原则都包括在内。”王人博、程燎原：《法治论》，广西师范大学出版社，2014年版，第146页。简言之，宪法是政府的圣经。政府如果没有宪法授权，则成为一种无规则和无理由的权力。因此，人民通过创立宪法而管辖政府，宪法也成为了人民管辖政府的根本规则。而拥有至高权力的好宪法既是人民本身的护身符，又是人民管理政府的法律保障。由此可见，潘恩提出的宪政理论为其天赋人权在实践中找到了可靠依托，也为美国政府走上依宪治国的道路打开了大门。

　　美国另一位重要的政治家托马斯·杰斐逊也和潘恩一样，信奉洛克的“天赋人权论”。为了保障这些天赋权利，杰斐逊认为人们必须组建政府。而政府本身必须受命于宪法，接受宪法的管理，不得违反宪法，即宪法拥有至高性。他提出，人民有权以法律管理自己的事情，但是同时，人民也需要严格遵守各类法律。热爱秩序和遵守法律是美国公民显著的特征，也是美国国泰民安的可靠保证。同上，第61页。

　　在这些思想家和政治家的强烈呼吁下，美国走上了依宪治国的道路，其不仅颁布了人类历史上的成文宪法，而且各国家机构也按照宪法规定行使国家权力。而其行使国家权力的主要方法也是颁布和施行各类法规。这就为美国政府依法治国和以法执政打下了较为坚实的基础。

　　此外，主张在依宪治国的基础上实现依法治国和以法执政的代表人物还包括美国宪法学之父汉密尔顿。他也是自然法观念的信奉者之一。他认为：“美利坚帝国的建筑物应该奠立在人民的同意的牢固基础上。国家权力的河流应该直接来自一切合法权力的洁净的原始的泉源。”理查德·汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆，1980年版，第113—114页。而人民才是所有权力的合法泉源。人民掌握着制定宪法的权力，从而人民的权力高于政府的其他管理权力。虽然他在《联邦党人文集》中指出美国需要建立一个强大的联邦政府，以维护国家统一和国家繁荣，但是联邦政府必须以宪法和法律为基础。宪法和法律的权威是实现其政治构想的重要保障。他认为建立自由政体必然导致法典成为浩瀚巨著，而服从法律也成为政治清明的重要标志。在汉密尔顿看来，政府权力就是法律权力，即实施宪法赋予政府各部门和各级官员的各种权力必须依靠制订“必要和适当的法律”。“法律顾名思义包括权力。”理查德·汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆，1980年版，第158—160页。也就是说，法律本身就是执行权力的适当手段。

　　在这些思想的指引下，美国政府确立了依法管理和以法管理相结合的国家管理方式。而情报作为一项重要的政府职能，情报机构作为政府的有机组成部分，也天然继承了依法管理和以法管理的管理原则。不过虽然依宪治国确立了国家情报管理的根本原则，但是美国人在国家情报管理上真正实现高度的法制还是经历了一个较为漫长的过程。

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